一、草案制定的背景
防治土壤污染,直接關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人民群眾身體健康。土壤污染問(wèn)題與大氣、水污染問(wèn)題同樣受到全社會(huì)關(guān)注,土壤污染防治作為重大環(huán)境保護(hù)和民生工程,已經(jīng)納入國(guó)家環(huán)境治理體系。2005-2013年我國(guó)首次開(kāi)展的土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果表明,全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀,部分地區(qū)土壤污染較重。全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%,耕地超標(biāo)點(diǎn)位為19.4%,土壤污染已成為亟需解決的重大環(huán)境問(wèn)題和全面建成小康社會(huì)的突出問(wèn)題。對(duì)此,廣大人民群眾十分關(guān)注。
但就目前情況看,在依法防治土壤污染問(wèn)題上,我國(guó)尚存在一些問(wèn)題:部分土壤污染防治措施分散規(guī)定在有關(guān)環(huán)境保護(hù)、固體廢物、土地管理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等法律中,這些規(guī)定十分分散,缺乏系統(tǒng)性,其針對(duì)性和可操作性不強(qiáng),無(wú)法滿足土壤污染防治工作的客觀需要,導(dǎo)致土壤污染防治工作無(wú)法系統(tǒng)有序地進(jìn)行,使得土壤污染防治工作的效果大打折扣。同時(shí),土壤污染所具有的隱蔽性、滯后性、累積性和地域性,以及治理難、周期長(zhǎng)等特點(diǎn),導(dǎo)致了土壤污染防治工作的復(fù)雜性。
解決以上這些問(wèn)題,需要一套系統(tǒng)、綜合的法律對(duì)策、構(gòu)建專門(mén)的法律制度、采取可操作的措施。對(duì)此,制定一部專門(mén)性的土壤污染防治法是系統(tǒng)解決上述問(wèn)題的根本途徑。
當(dāng)前,土壤污染防治工作正進(jìn)一步加強(qiáng)。國(guó)務(wù)院出臺(tái)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》,土壤污染狀況詳查和監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)正按照相關(guān)規(guī)劃不斷推進(jìn),土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系正逐步建立,有的地方已出臺(tái)了相關(guān)地方法規(guī)、規(guī)章,這些都有力地推動(dòng)了全國(guó)土壤污染防治工作的深入開(kāi)展,對(duì)土壤污染防治法的制定也具有極大的促進(jìn)作用。
對(duì)于土壤污染問(wèn)題,以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視,習(xí)近平總書(shū)記多次就土壤污染防治和相關(guān)立法工作做出過(guò)重要批示。全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記和黨中央對(duì)土壤污染防治立法的重要指示精神。本屆初,在沈躍躍副委員長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)的大力推動(dòng)下,經(jīng)中央批準(zhǔn),全國(guó)人大常委會(huì)將制定土壤污染防治法納入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃,交由全國(guó)人大環(huán)資委負(fù)責(zé)牽頭起草和提請(qǐng)審議。環(huán)資委在各有關(guān)方面的大力支持下,形成了《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法(草案)》。
這一草案的提出,有利于盡早改變我國(guó)尚缺乏土壤污染防治專門(mén)法律的局面。
二、草案制定的意義
根據(jù)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)以及環(huán)境保護(hù)的總體要求,“草案”突出“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心,實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”,將立法作為解決土壤污染問(wèn)題的根本性措施,立足于我國(guó)發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí),著眼于國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,使土壤污染防治工作有法可依、有序進(jìn)行。
一是對(duì)土壤污染防治主要制度進(jìn)行總體設(shè)計(jì)。在預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、防治結(jié)合、風(fēng)險(xiǎn)管控等總體思路下,根據(jù)土壤污染防治的實(shí)際工作需要,設(shè)計(jì)法律制度的總體框架;二是有針對(duì)性的制定具體措施。根據(jù)土壤污染及其防治的特殊性采取了分類管理、風(fēng)險(xiǎn)管控等有針對(duì)性的措施,并規(guī)定了具體內(nèi)容;三是解決實(shí)踐中存在的突出問(wèn)題?!安莅浮币詥?wèn)題為導(dǎo)向,總結(jié)土壤污染防治工作中存在的主要問(wèn)題和實(shí)踐中的有效經(jīng)驗(yàn),著力解決突出問(wèn)題。
三、草案的主要內(nèi)容
(一)落實(shí)土壤污染防治的政府責(zé)任。土壤污染防治需要各級(jí)政府按照中央統(tǒng)一部署,不斷加大依法推進(jìn)工作的力度。“草案”規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)土壤污染防治工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào),督促各有關(guān)部門(mén)依法履行土壤污染防治管理職責(zé),規(guī)定地方人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)土壤污染防治和安全利用負(fù)責(zé),將土壤污染防治目標(biāo)、任務(wù)完成情況,納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核體系以及環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度和考核評(píng)價(jià)制度,作為考核人民政府主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員工作業(yè)績(jī)的內(nèi)容,并作為任職、獎(jiǎng)懲的依據(jù)。“草案”確立了環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)土壤污染防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理,農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、林業(yè)等其他主管部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)土壤污染防治工作實(shí)施監(jiān)督管理的部門(mén)管理體制。
(二)建立土壤污染責(zé)任人制度?!拔廴菊邠?dān)責(zé)”是污染防治法律的主要原則,“草案”首先規(guī)定了一切單位和個(gè)人都有防止土壤污染的義務(wù),應(yīng)當(dāng)對(duì)可能污染土壤的行為采取有效預(yù)防措施,防止或者減少對(duì)土壤的污染,并對(duì)所造成的土壤污染依法承擔(dān)責(zé)任。鑒于土壤污染防治的特殊性,“草案”特別規(guī)定了土地使用權(quán)人有保護(hù)土壤的義務(wù),應(yīng)當(dāng)對(duì)可能污染土壤的行為采取有效預(yù)防措施,防止或者減少對(duì)土壤的污染。“草案”針對(duì)農(nóng)用地確立了以政府責(zé)任為主的制度設(shè)計(jì),對(duì)建設(shè)用地確立了由土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人和政府順序承擔(dān)防治責(zé)任的制度框架。
(三)建立土壤污染防治主要管理制度。一是標(biāo)準(zhǔn)制度?!安莅浮泵鞔_要求建立和完善國(guó)家土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系,根據(jù)土壤污染的特殊性還要求制定土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),支持對(duì)土壤環(huán)境背景值和環(huán)境基準(zhǔn)的研究;二是調(diào)查和監(jiān)測(cè)制度。規(guī)定每十年組織一次土壤環(huán)境狀況普查。為了彌補(bǔ)普查時(shí)間跨度較大的不足,還規(guī)定了國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、地方人民政府可以擇期開(kāi)展部分地區(qū)土壤污染狀況調(diào)查,以及國(guó)家實(shí)行土壤污染狀況監(jiān)測(cè)制度,建立土壤污染狀況監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),統(tǒng)一規(guī)劃國(guó)家土壤污染狀況監(jiān)測(cè)站(點(diǎn))的設(shè)置;三是規(guī)劃制度。規(guī)定在制定和修改土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí),應(yīng)當(dāng)充分考慮土壤污染防治要求,合理確定土地用途,規(guī)定將國(guó)家和地方的土壤污染防治工作納入環(huán)境保護(hù)規(guī)劃,有的地方還需制定專項(xiàng)規(guī)劃。
(四)建立土壤有毒有害物質(zhì)的防控制度。為了從源頭上預(yù)防土壤污染的產(chǎn)生,“草案”建立了土壤有毒有害物質(zhì)的防控制度,規(guī)定國(guó)家應(yīng)當(dāng)根據(jù)可能影響公眾健康和造成生態(tài)環(huán)境危害的程度,對(duì)有毒有害物質(zhì)進(jìn)行篩查評(píng)估,公布重點(diǎn)控制的土壤有毒有害物質(zhì)名錄,此名錄應(yīng)當(dāng)作為制定土壤污染防治相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家鼓勵(lì)的有毒有害原料(產(chǎn)品)替代品目錄的依據(jù)。同時(shí),根據(jù)土壤有毒有害物質(zhì)名錄和其它有關(guān)情況確定并發(fā)布土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)名錄和土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單,并對(duì)重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)制定相應(yīng)的管理辦法,對(duì)重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)提出了防控要求。
(五)建立土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)制度?!安莅浮备鶕?jù)不同類型土地的特點(diǎn),分設(shè)專章規(guī)定了農(nóng)用地和建設(shè)用地的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù),設(shè)置了不同的制度和措施。一是對(duì)農(nóng)用地土壤建立了分類管理制度。規(guī)定按照污染程度和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),將農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類和嚴(yán)格管控類。規(guī)定優(yōu)先保護(hù)未污染的耕地、林地、園地、草地和飲用水水源地,將符合條件的優(yōu)先保護(hù)的耕地劃為永久基本農(nóng)田,實(shí)行嚴(yán)格保護(hù);安全利用類耕地集中地區(qū)應(yīng)當(dāng)采取制定安全利用方案,進(jìn)行農(nóng)藝調(diào)控、替代種植,開(kāi)展協(xié)同監(jiān)測(cè),加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)等風(fēng)險(xiǎn)管控措施;嚴(yán)格管控類農(nóng)用地應(yīng)當(dāng)采取劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、輪作休耕、退耕還林還草、退耕還濕、禁牧休牧等措施。二是對(duì)建設(shè)用地土壤建立了土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄制度,確定國(guó)家和省級(jí)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄,列入名錄的污染地塊進(jìn)行用途限制,規(guī)定了需要進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)措施,以及修復(fù)的實(shí)施程序和修復(fù)過(guò)程中的污染防治要求。
(六)建立土壤污染防治基金制度。為了通過(guò)多種渠道、多種方式解決土壤污染資金問(wèn)題。減輕政府責(zé)任,同時(shí)體現(xiàn)“污染者擔(dān)責(zé)”的原則,“草案”規(guī)定,國(guó)家建立土壤污染防治基金制度,設(shè)立中央和省級(jí)土壤污染防治基金,主要用于農(nóng)用地土壤污染治理和土壤污染責(zé)任人或者土地使用權(quán)人無(wú)法認(rèn)定或者消亡的土壤污染治理以及政府規(guī)定的其他事項(xiàng)。規(guī)定對(duì)本法實(shí)施之前產(chǎn)生的,并且土壤污染責(zé)任人無(wú)法認(rèn)定或者消亡的污染地塊,土地使用權(quán)人實(shí)際承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的,可以申請(qǐng)土壤污染防治基金,集中用于土壤污染治理。(來(lái)源:中國(guó)人大網(wǎng))
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