PPP模式緣何能激活智慧城市建設
(一)減輕政府資金壓力,為破除智慧城市融資困境提供新渠道
智慧城市建設資金龐大,再加上地方債高企,政府財政資金無以為繼,致使資金之困成為阻礙智慧城市建設的一大難題。一方面,智慧城市涉及領域眾多,每個領域的信息化建設運維都需要大量資金投入,少則上千萬,多則幾百億。據賽迪智庫統(tǒng)計,截至2014年底,全國在建的智慧城市投資規(guī)模已突破8000億元。另一方面,地方政府債務日益繁重,在建項目資金鏈斷裂風險加劇,未建項目可投資金有限。據國家審計署披露,截至2014年底,我國地方政府債務余額為15.4萬億元,2015年到期償還債務為1.8萬億元。通過PPP模式,撬動社會資本參與智慧城市公共項目,獲取合理回報,可有效減輕政府公共財政的舉債壓力。其原因在于,當PPP模式被引入智慧城市項目建設中后,為換取特許經營權,社會資本方將承擔大部分的資金投入,同時,還可能將政府承擔的債務轉移給企業(yè),既解決了智慧城市項目建設的資金不足問題,也會緩解政府增量債務。此外,在逐利動機的驅動下,社會資本方將在盡量短的時間內實現(xiàn)項目盈利,有利于政府存量債務的消化。
(二)打破公共服務“壟斷”,為加速智慧城市建設進程注入新動力
以往我國公共服務的供給主體較為單一,相關項目的設計和實施一般由政府掌控,僅有項目建設會外包給社會資本主導。智慧城市建設公共項目也不例外,一般都由政府信息辦或信息化主管部門負責推進。這種“獨家壟斷”狀況,導致地方政府利用信息化手段提供便民服務的動力嚴重不足。比如,相對于便捷高效的電子商務服務體系,我國基于互聯(lián)網的公共服務體系發(fā)展水平就相當有限。在行政審批網絡化方面,僅有廣東、福建、浙江等經濟發(fā)達地區(qū)建立了網上辦事大廳,但各部門可網上辦理的事項并不多;網上公共服務資源供給也不多,僅有少數(shù)地區(qū)啟動了互聯(lián)網醫(yī)院、教育資源公共服務平臺、數(shù)字公共圖書館等資源建設。
通過PPP模式,社會資本深度參與到智慧城市公共項目領域,不僅可以破除互聯(lián)網公共服務的壟斷格局,而且可激發(fā)市場主體的活力和創(chuàng)造力,好處顯而易見。一方面,政企雙方的角色和作用會隨之發(fā)生變化。政府將由公共服務的供給方轉變?yōu)楹献鞣胶捅O(jiān)管方,對項目整個實施過程、后續(xù)服務的質量和價格會持續(xù)監(jiān)管,可避免因企業(yè)獲取暴利而使公眾利益受到侵害現(xiàn)象的發(fā)生;企業(yè)對項目的參與程度也由單一的建設轉變?yōu)閺姆桨冈O計到投資建設,到運營管理,直至后期維護的全程參與。另一方面,政企雙方合作,可以將政府在頂層設計及戰(zhàn)略制定等方面的優(yōu)勢,與社會資本在資金投入、技術創(chuàng)新、專家人才、管理經驗等方面的優(yōu)勢相結合,合力為智慧城市建設獻計獻策??梢?,以PPP模式讓企業(yè)參與到智慧城市建設之中,政企各司其職,發(fā)揮市場和政府“兩只手”的作用,可為加快智慧城市建設增添新的動力源。
(三)明確參與方權責利,為規(guī)避智慧城市建設風險提供新機制
在原來的政企合作中,往往因雙方權利不明確,而將社會出資方演變?yōu)檎囊徊糠帧1热?,原先在地方融資平臺公司與政府的合同中,只是進行了責任劃分,權利并未界定,導致標準制定等很多本該由政府履行的行政權利,卻賦予了社會資本方,以致于社會資本方對某些領域行政資源形成壟斷。正是基于此,財政部在《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》(國發(fā)【2014】43號)中明確規(guī)定,本級政府所屬融資平臺公司禁止參與地方PPP項目。在PPP模式中,以合同形式約定參與方的責、權、利,對各方的權利和義務進行明確界定,可以有效規(guī)避參與方“相互勾結”的腐敗風險。此外,在以往政府采購企業(yè)建設的模式中,雙方都力圖盡量降低自己所承擔的風險,也就很難形成公私合作伙伴關系,合力作用不明顯。在PPP模式中,風險都是由最善于應對的一方承擔,讓對方承擔的風險盡可能小。比如,在智慧交通項目的運營中,如果因車流量不足而導致企業(yè)達不到基本的預期收益,該經營風險應由政府承擔,政府可以對企業(yè)提供現(xiàn)金流量補貼,以有效降低類似不可控因素所引發(fā)的經營風險。同時,企業(yè)應按其相對優(yōu)勢承擔較多的管理職責,這恰恰也是政府管理層“低效風險”的易發(fā)領域??梢?,PPP模式以“風險共擔”為理念,以共同目標為紐帶,將政府、金融機構、智慧城市服務提供商等參與方聚合在一起,形成強大的伙伴關系,是抵御智慧城市推進中所遇風險的強大利器。
推進智慧城市PPP模式有哪些困惑
(一)目標之惑:部分地方政府僅將PPP視為融資手段
PPP模式有利于盤活社會存量資本,激發(fā)民間投資活力,為智慧城市建設籌措資金,控制政府性債務,緩解財政壓力。PPP的融資作用不容小覷,但其不僅僅是一種融資渠道,更是一種有助于提升公共事業(yè)生產效率的長效合作機制。當前,仍有相當一部分地方政府把PPP視為一種融資工具,大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺,并試圖將債務杠桿強加給企業(yè)。企業(yè)自主權受到一定的影響,勢必會降低合作意愿。因此,地方政府應摒棄對公共項目牢牢掌控的傳統(tǒng)觀念,給予企業(yè)一定的自主權,以平等協(xié)商為準則,互相監(jiān)督,強化合作。只有這樣,才能讓社會資本的效率優(yōu)勢得以發(fā)揮。
(二)收益之惑:收益不明導致政企難達共識
收益預期不可控是造成政企各方對智慧城市PPP項目參與熱情不高的根本原因。一方面,我國智慧城市發(fā)展目前還處于探索階段,很多項目沒有成熟案例可以借鑒,相關標準無從談起。項目驗收標準的缺失,使得項目驗收缺少客觀評價依據,直接導致了收益時間的不確定。以城市公共信息交換平臺為例。雖然住建部發(fā)布了建設指南,由于沒有平臺驗收標準,項目的合格性無法有效界定。再加上收益標準不確定,盈利預期也就無法確保,這勢必會削弱社會資本對智慧城市PPP項目的參與意愿。另一方面,在理論上,因不可控因素使收益達不到資金預期時,政府應承擔兜底風險。然而,因為收益不明確,政府可能承擔的兜底金額有多大并不明確,這無疑會影響政府引入PPP模式推進智慧城市建設的積極性。
(三)法治之惑:PPP法規(guī)體系不健全,無法有效約束政府失信行為
在智慧城市PPP失敗案例中,存在因地方政府單方面違約,而導致社會資本利益受損的情況。比如,有些地方政府簽約后又單方面要求重新談判,以降低承諾價格;政府廢止了當初指定的管理辦法,致使實施機構拖欠合作公司經費,最終導致項目失敗。此外,國內相關法規(guī)對PPP合同屬于公法還是私法,是行政合同還是民事合同,也并未給出明確定義。如果屬于公法,那么社會資本方在地位上是服從一方;如果屬于私法,社會資本方與政府地位平等,有利于保護自身權利。而無法有效約束政府失信行為的現(xiàn)狀,使得社會資本方無法通過法律途徑有效保護自身利益。在這種情況下,其采用PPP模式參與智慧城市建設的意愿,勢必會受到一定程度的影響。
解惑之道
(一)提升政府對PPP的認知和實施能力
只有讓地方政府了解PPP模式,熟悉其操作流程,才能確保智慧城市PPP模式的順利推進。一是加強宣傳和培訓,通過開展智慧城市PPP模式專題培訓,讓更多的政府管理者準確理解PPP的內涵和作用,客觀判斷其優(yōu)勢與局限性,合理界定其適用范圍。二是鼓勵省級地方政府牽頭成立智慧城市PPP綜合服務中心,負責相關信息的統(tǒng)一發(fā)布和技術指導,輔助地方政府確定中標者。三是支持發(fā)展一批融資、技術等中介機構介入智慧城市PPP項目,為各地推進智慧城市PPP項目提供專業(yè)化服務。
(二)制定認定標準和第三方評價機制
標準是智慧城市PPP參與主體間利益分配的依據,加強標準體系建設與執(zhí)行至關重要。一是推動成立智慧城市PPP模式標準制定機構,分行業(yè)、分領域研究制定消費者收費標準和項目驗收標準。探索浮動收益率機制,科學測算項目建造運營和預期收益,制定可控的價格調整預案,確保社會資本利潤率處于合理區(qū)間。二是為確保標準的貫徹執(zhí)行力度,在智慧城市方案設計、合約制定、建設運營等環(huán)節(jié),引入第三方機構,以標準為綱開展評估,為政府部門提供決策參考。
(三)完善法律法規(guī)及政策體系
智慧城市PPP模式的有效運作,需要合理、完整、清晰的政策法規(guī)作為依據,使雙方的合作有法可依、有章可循。一是加快修正完善PPP法律體系,對利益相關方不合規(guī)行為進行合理約束,提高PPP模式的法律效力和可操作性,增強經營環(huán)境的可預測性,確保項目風險可控。二是加快完善PPP框架體系,明確界定中央和地方政府以及不同部門的職責和定位,為有序推進PPP模式掃清體制障礙。(來源:賽迪智庫)
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